臺灣時報
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◆吳秀明打造優質公平競爭環境
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◆公平會主委專訪  2010.05.10



吳秀明打造優質公平競爭環境



 


前言:

  今年二月一日,公平會第七屆委員正式就任,思慮縝密而細緻的掌舵者│主委吳秀明如何帶領公平會同仁迎接新的挑戰,推動公平交易法業務,擘劃新時代公平交易制度,打造優質之公平競爭環境,以下是專訪報導:




政府應透過市場供給和需求平衡決定物價



  問:近幾年受到國際原物料價格調漲影響,國內一旦發生物價上漲情形,社會輿論多認為應該由公平會介入來穩定物價,可否請 吳主委說明公平會在「物價上漲」問題上究竟是扮演什麼樣的功能與角色?


  答:之前研考會也有做「十大民怨」網路票選,其中物價上漲就是人民非常關心的議題。其實,物價可分為國家的整體物價與個別商品物價,整體物價是國家總體經濟活動的綜合表現,和股市、外貿、貨幣供需都有關係;在整體物價之外,人民會關切的主要是個別商品物價,而個別商品價格形成,在自由市場的經濟體制下,則是透過市場供需法則運作,也就是經濟學之父Adam Smith所提到市場有一隻看不見的手,透過市場的供給與需求平衡來決定價格,同時社會資源的配置自然會達到最適的境界。政府應該讓供給與需求去決定價格,而不是自己去決定價格,除非有一些特別需要管制的物資,像水、電,就賦予法令依據,讓它們有一定的定價;除此,政府只有在市場遭到破壞、人為扭曲,沒有辦法從市場供需調整商品價格時,才有必要去介入干預。


  大家會有一個印象「公平會要管物價」,這是因為公平交易法通過以前,物價是由公平會的前身「經濟部物價督導會報」管制,公平會籌備業務又是由經濟部物價督導會報及有關機關調兼人員負責推動,而且公平會成立的時候,剛好逢物價會報裁撤,所以各界留有公平會能管制物價的印象,但是實際上公平會是一個競爭法主管機關,並不適宜作為「物價管制機關」,因為:


  一、就公平交易法的立法精神:公平會的核心任務是維護市場競爭機制,而價格管制卻是以人為干預取代競爭機制,作法上和公平交易法的核心價值悖離、相互矛盾,所以自由市場的價格,並不適合由維護競爭的機關去干預。

  二、管制價格需要很多細部而深入的資訊,公平會並不是特定產業的主管機關,就像是經濟部能源局管制油品價格,目的事業主管機關對於價格管制有專責的特別法規可供依循,公平會就管制訊息取得與管制效率,沒有目的事業主管機關來得有效率,因此不適宜介入管制物價。


  此外,國內物價上漲,主要來自於國際原物料價格上漲,導致成本上升,就是「輸入性通貨膨脹」,各國面對這一類物價嚴重波動時,相關單位多採取貨幣及財政政策來因應,顯示物價的穩定,需要各部會通力合作、分進合擊。




人為操縱物價 公平會將查處



  像行政院在民國九十七年的時候,針對穩定物價問題提出「穩定物價之取締囤積方案」,要求各機關應就主管的重要民生物資,結合民間業者致力維持充足供應,確保市場機制之正常運作,另外,對於個別民生物資的價格管制工作,是交給「具有專業管制能力」,並「具備管制法源依據」的目的事業主管機關來負責,例如:像油品價格管制是經濟部能源局負責;農產品交由農委會負責等。而公平會對於商品或服務價格上漲部分,是基於事業實施限制競爭行為而使價格受到不當操控,妨害市場,或造成不公平競爭時,依檢舉或發動職權予以介入查處,例如:


  一、獨占事業為不當定價。


  二、事業為聯合壟斷調漲價格:有競爭關係事業間彼此約定共同提高價格,從中獲取不當利益,將使市場喪失競爭機會。


  三、事業不當限制商品轉售價格:製造商供應物品給經銷商,不得限制其轉售價格,應容許其自由決定價格。這些是公平會可以介入查處的情況,總而言之,如果價格的變動是透過自由競爭,事業基於考量市場供需、經營成本(如原料供應、運費、薪資等等)、營業利潤、行銷策略及風險等種種因素,最後自行決定,這是市場機能運作結果,依公平會的角色、權限並無權干預。如果說目的事業主管機關基於法源介入調節供需來穩定價格,公平會當然尊重主管機關權責;但如果價格的變動,是基於事業共同聯合壟斷或以人為方式操縱物價,公平會就應該積極介入調查,這就要看價格變動是基於什麼因素。


  對於公平會應處理的部分,公平會除配合行政院「穩定物價小組」及檢調機關「打擊民生犯罪督導小組」,設置「防制人為操縱物價專案小組」,隨時監控物價波動外,同時亦本積極任事的精神介入調查處理。


  鑑於市場經濟國家,價格是由「市場」供需決定,政府的職能不是代替市場,而是維護市場機制,發揮市場功能及各層面的經濟效益,激發人民的創意,提升國家競爭力。這個體制,經過上個世紀的試煉,亦證明優於社會主義國家的計畫管制經濟。所以,抗衡物價最好的方式,就是發展經濟,政府提升產業競爭力,透過健全市場機能強化產業體質,讓國民所得增加超過物價上漲幅度,唯有國人實質所得呈現增加,才是對付物價上漲的有效利器,這也是公平會成立以來一直強調的重要觀念。



不實廣告處分案件偏高



  問:公平交易法規範的行為類型有「限制競爭行為」與「不公平競爭行為」兩大部分,公平會多年來在不公平競爭案件處分數量非常多,尤其是在不實廣告上,遠大於限制競爭案件,公平會在查處限制競爭案件所投入的行政資源是否有不足之處?


  答:這個問題非常好,公平會從民國八十一年以來到民國九十八年,處分違反公平交易法案件共三千一百八十四件,其中限制競爭行為只有三百四十二件,約佔百分之十,其他大部分都是不公平競爭行為,而在不公平競爭行為中有很大一個部分是「不實廣告」。看公平會的職掌,不能光從案件數來看,查處重大限制競爭案件,所投入的行政資源、人力、物力都非常龐大,以公平會九十四年處分水泥業者聯合壟斷水泥市場為例,調查經過四年之久,調查人力超過一千人次,調查對象超過五百家,累積卷宗超過一百卷,像聯合行為類型的限制競爭案件,因為很隱密,多半不會留下直接的證據,不像不實廣告,要不就是已經刊出、或是已經播出,或者可以到工地去照個像或側錄一下,案件的調查較為單純;限制競爭案件的行為複雜,尤其是涉及重大的聯合行為案件,涉案家數往往為數眾多,加以近年來事業從事聯合行為時極少留下書面資料,在不易掌握直接證據情況下,公平會在查處時更必須就產業上、中、下游市場狀況以及產品的發展情況瞭解,尤其是尖端科技產品,需要投入的人力、物力更多,差別很大。


  廣告是企業主與消費者間資訊流通的主要媒介,也是事業為開拓市場、增加銷售,從而獲取競爭優勢的重要手段,因此事業如果以不實廣告行銷商品,就會容易引起消費者反映檢舉,以保障自己的權益,造成檢舉數量會較多,所以不實廣告的處分案件數也會比較高。


  在公平會處分的三千一百八十四件案件中,限制競爭行為雖然只有三百四十二件,罰鍰卻高達十四億元,占公平會歷年罰鍰金額的百分之五十二點六,反映公平會之積極作為。


  九十五年行政罰法施行後,行政機關裁處權時效受到三年的限制,因此公平會在查處重大複雜的限制競爭案件,將會面臨更艱鉅的挑戰,所以我們必須更加努力以主動積極的精神,來掌握限制競爭案件的調查時效。




處罰目的 為維護公平競爭



  問:目前公平會正在辦理哪些重大案件?結案是否都會讓民眾知道?是否會為了歲入目標而處罰業者?

  答:過去公平會辦過不少限制競爭的大案件,目前在偵辦中的案件基於調查不公開原則就不方便說明,而結案的案件每週三公平會都有召開記者會說明,甚至會在前一天發簡訊通知媒體即將結案的案件為何。公平會處罰事業的目的不在於增加歲入,而是在維護自由公平競爭,達到公平交易法的目的。希望透過罰鍰達到嚇阻的作用,讓受罰事業或其他事業不敢再違反公平交易法,不會為了歲入刻意重罰企業。



  問:近來我國部分產業,例如動態隨機存取記憶體(DRAM)、面板(TFT─LCD)等,都曾有遭到美國競爭法主管機關調查聯合行為的前例,面對跨國的反競爭行為蓬勃發展而且難以查處,公平會對於類此案件之處理方式如何?


  答:目前各國競爭法主管機關都很重視這個問題,現在的經濟隨著貿易自由化與全球化,透過網際網路,使得市場的區隔、地理上的分野逐漸消弭,這也使得企業違反公平交易法從地方性變成全國性,甚至國際性,所以企業可能跨越洲際發展聯合行為,其特性是「運作組織化」及「合意隱密化」,我們稱之為國際卡特爾。因為行為人遍及全球,跨國蒐證是很困難的,這個時候就是要靠各國的競爭法主管機關相互的協助才有辦法打擊國際卡特爾。


  對公平會來說,如果要在這一塊著力,平常必須拓展國際交流,例如參與OECD、ICN等國際組織,還有與個別國家合作,包括:和美國、加拿大、法國、澳洲、日本、韓國等國家進行合作,並與加拿大、法國、澳洲、紐西蘭等國簽署競爭法合作備忘錄,根據備忘錄去交換資訊,協助強化執法合作機制,共同打擊犯罪。


  再來,就是基於執法機關在卡特爾違法證據取得困難,各先進國家有所謂「寬恕政策」(Leniency Policy,俗稱窩裡反條款)的實施,藉由刑責或罰金的減免,鼓勵參與密謀的成員,在調查期間能主動報告或配合調查不法卡特爾行為,順利取得勾結證據,目前公平會也正在推動公平交易法修法工作,引進「寬恕政策」。公平會目前已經完成大部分的法條修正,確定的修法時程,現在還沒有辦法推估,我們希望盡快送立法院,但是有一些法條仍需要跨部會協商,我們會積極去推動。


  由於國際卡特爾犯罪,國內廠商可能會涉案,並遭到國外競爭法主管機關處以罰鍰甚至課以刑責,顯然我國部分重要外銷產業的業者對競爭法瞭解還不足,這部分我們希望「宣導重於處分」。為了避免業者誤觸國外競爭法法網,公平會將於今年度針對我國重要關鍵外銷產業的業者,舉辦「國際反托拉斯法論壇」,目前正在籌辦中,希望能讓業者得以充分瞭解公平交易法及國外競爭法規範並且提醒他們自律守法。




守護市場競爭制度 提升競爭力



  問:主委長期在學術界鑽研公平交易法,學而優則仕,在擔任公平會主任委員後,主導我國公平交易法執法工作,您有何願景規劃呢?


  答:國內外經濟、科技快速改變,公平會是獨立機關,應堅守公平會所應扮演的「市場競爭制度」守護者的角色,相信這樣一個角色可以使國家競爭力提升,促進經濟的永續發展,因為有自由公平的競爭環境,才會更有效率,提升產業良性競爭及國家競爭力,創造國家經濟成長高峰,所以公平交易法也被稱為「經濟憲法」、「自由企業之大憲章」,對於任何一個自由經濟國家都很重要。公平會的工作就是推動公平交易法,除前述加強國際交流合作,消弭跨國反競爭行為外,未來工作還包括三個方向:


  一、有效執行公平交易法,建立自由公平競爭秩序建立自由公平競爭秩序是公平會的核心使命。公平會的主要任務,在於擬訂公平交易政策及法規,以及執行公平交易法,因此,必須依據公平交易法調查審理獨占、結合、聯合行為及不公平競爭行為等各類涉法案件。為承續公平會歷年嚴謹執法的優良傳統,有效執行公平交易法,除將更進一步加強公平會執法人員對公平交易法案件相關知能、精進執法品質、提升行政效能外,並將持續關注產業發展情勢及市場競爭狀況,積極主動查處相關業者是否涉有聯合壟斷等違反公平交易法規定。


  二、配合行政院組織再造,整備公平會運作機制主要是因為立法院已於九十九年一月三讀通過行政院組織改造四法,公平會確定為三個獨立機關之一(公平會、中選會、國家通訊傳播委員會),為了配合行政院組織改造時程,公平會將即時配合修正公平會組織條例、公平交易法等相關法規,並依限陳報行政院。

將設經濟分析專責單位



  此外,公平交易法是與經濟學理論,尤其是產業經濟學理論,密切度最高的法律,因此,在未來公平會組織中,將仿效世界各國競爭法主管機關設置經濟分析專責單位,以提升公平會的執法水平。


  三、倡議公平交易理念,型塑優質競爭文化公平交易法的立法理念在確保市場公平競爭,理念的實現,則有賴全民對於公平交易法的認識,進一步建立優質的「競爭文化」。所謂的「競爭文化」指的是面對市場競爭問題時的一種態度、一種思考的方式,更是一種生活的體現。當公平交易法獲得社會全民的認同,公平交易法自然就會生根,否則推動起來困難重重,要建立認同,其中一個最重要的關鍵就是「倡議」:


  公平會將向決策者倡議:讓決策者瞭解到在制定政策時將競爭因子納入政策中的重要性,並讓競爭因子納入政策的過程變成一種習慣。


公平會將向企業者倡議:使企業者能夠遵守公平交易法令,減低企業因違法而遭受處分的風險,避免企業商譽受損的成本增加,同時也可提升企業優良守法形象的效益。


  最後公平會將向消費者倡議:使他們瞭解消費者最大的保障,就是引入更多競爭進入市場之中,讓市場有更多自由公平競爭,自然就會物美價廉。



 記錄整理:記者孫麗菁


 攝影:記者林調遜




發佈日期:2010-05-12 00:35:55